Yttrande ut 2022-06-09
Länsstyrelsen
Regional masshanteringsplan för Stockholms län
Storsthlm är remissinstans och lämnar synpunkter på remissen utifrån Storsthlms roll som samverkansorganisation för Stockholms läns kommuner.
Sammanfattning av Storsthlms synpunkter
- Planen utgör grund för den fortsatta planeringen, hanteringen och transporteringen av massor. Storsthlm är positiva till att masshanteringsplanen tas fram och ser stor potential i att effektivisera hanteringen av massor.
- Planen behöver förankras på kommunledningsnivå och genomföras i en operativ samverkan.
- Förutsättningarna för det föreslagna masshanteringsrådet behöver diskuteras i samband med att parterna ställer sig bakom planen. Det behövs fortsatt tydliggörande kring vilka insatser och resurser som förväntas av parterna.
- Det behövs utvecklade beskrivningar av hur andra parter såsom bransch och akademi kan involveras. Storsthlm anser att det bör övervägas om också branschen ska representeras i rådet och även vara medfinansiär. Det bör övervägas om även andra samverkansforum ska involveras i genomförandet.
- Det behövs tydligare beskrivningar av ekonomiska vinster men också långsiktiga klimat- och miljövinster. Det behöver bli tydligt att det krävs initiala investeringar som på sikt betalar sig.
- De elva åtgärder som föreslås bedöms som väl avvägda. Dock vill Storsthlm framhålla att åtgärderna behöver följas upp och revideras löpande i syfte att hålla planen aktuell och ändamålsenlig.
- I vissa delar är planen för långtgående i hur genomförandet ska ske inom kommunerna. Det finns skäl att låta kommuner själva bestämma hur genomförandet organiseras och styrs inom de egna förvaltningarna.
- I det fortsatta arbetet behöver frågan om kompensation till de markägare och kommuner som gör åtaganden som bidrar till den regionala nyttan hanteras.
- Storsthlm vill framhålla vikten av tidig dialog i samband med planering och placering av exempelvis stenkrossverksamheter och massupplag.
- Storsthlm ser att masshanteringsrådet i första hand behöver ha till uppgift att med planen som grund arbeta fram konkreta åtgärder som leder till att planens mål uppfylls.
Beskrivning av synpunkterna
Storsthlm är remissinstans och yttrar sig i första hand över del 1 i planen som det är tänkt att berörda aktörer såsom kommuner ska ställa sig bakom. Det vill säga masshanteringsplanens mål och åtgärder, vilka ska ligga till grund för den fortsatta planeringen, hanteringen och transporteringen av massor.
Förankring av planen
Storsthlm välkomnar att en regional masshanteringsplan nu tas fram. Behovet har aktualiserats av flera kommuner i takt med att regionen förtätas. Kommunernas expansionstakt genererar stora överskottsmassor som dels använts där de grävts upp, dels är förorenade och måste tas om hand och dels transporteras till en annan plats för att sedan återigen transporteras för att användas i något infrastruktur- eller bostadsprojekt mm.
För kommunernas del har detta fört med sig ett antal konsekvenser. Exempelvis har det inte funnits någon effektiv och gemensamt beslutad logistik. Det har inte funnits något regionalt samarbete kring var massorna bör placeras med tanke på miljöaspekter mm. Storsthlm ser att om målen i den regionala masshanteringsplanen ska uppnås behöver den vara förankrad på kommunledningsnivå och genomföras i en operativ samverkan. Till detta finns flera skäl. Ett är att kommunerna och andra aktörer behöver samverka över tid och det kräver beslut och resurser. Ett annat starkt skäl är risken för målkonflikter i olika former. Det kan gälla markupplåtelse eller transportvägar mm.
Planen behöver också följas upp och revideras. Den behöver även återspegla en gemensam vilja att samverka konkret för att göra masshanteringen så ekonomisk och klimatsmart som möjligt. Just ekonomiska aspekter är viktiga eftersom branschaktörer har en överhettad bostadsmarknad som slutkund. Med andra ord stora kostnader för masshanteringen har hamnat på en hyresgäst eller bostadsköpare i slutänden. Bara detta bör vara incitament nog för parterna som behöver hitta förutsättningar för ett mer resurseffektivt bostadsbyggande.
Genomförande av planen
Planens genomförandedel anser Storsthlm har stor potential att utvecklas och konkretiseras. I kapitel 5 beskrivs hur ett så kallat masshanteringsråd ska bildas. Rådet ska fungera som Stockholms läns samverkansforum för masshanteringsfrågor och arbeta med de åtgärder som presenteras i masshanteringsplanen. Storsthlm föreslår att förutsättningarna för detta råd diskuteras i samband med att parterna ställer sig bakom planen. Anledningen till detta är att Storsthlm med erfarenhet av liknande regionala samverkansformer ser att det redan initialt är bra att beskriva vilka resurser som behöver avsättas för att nå gemensamt uppsatta mål.
Finansiering av genomförandet
Utmaningar och möjligheter med en regional masshanteringsplan finns väl beskrivet i bland annat planens första kapitel. Avsikten att involverade parter uttryckligen ska ställa sig bakom planens mål och åtgärder är också bra. Storsthlm ser dock att detta inte räcker för att genomföra planen och att denna redan från start behöver grundas i ett konkret och organiserat samarbete som både har i uppdrag att genomföra planen och finansiella och personella resurser för detta.
Rådet ska enligt remissförslaget samverka med kommuner och branschaktörer. Storsthlm menar att det finns flera fördelar med att även ha med dessa i rådet. Bland annat eftersom det är just branschaktörer som ser direkta företagsekonomiska fördelar med en planerad regional masshantering. Också berörda kommuner bör ha möjlighet att delta som rådsmedlemmar. Kommunerna har både genom sitt ägande av mark samt genom det kommunala planmonopolet en avgörande roll när det gäller förhandlingar om markupplåtelse för masshantering och att även ägandet av själva massorna är föremål för förhandlingar.
Som ovan beskrivits torde det finnas ett starkt incitament från branschen att masshanteringen i regionen är förutsägbar och logistiskt välplanerad. Därför anser Storsthlm att det bör övervägas om inte också branschen ska representeras i rådet och även vara medfinansiär. I samband med att ett masshanteringsråd bildas behöver frågan hur detta ska finansieras tas upp. Storsthlm är av uppfattningen att genomförandet behöver få kosta pengar. Samtidigt ska detta ses som en investering och vinsterna är sannolikt långt större än kostnaderna för genomförandet.
I arbetet med att ta fram planen har projektledningen tittat bland annat på två typer av samverkansstrukturer som skulle kunna vara modell för planens genomförande där den ena är VAS rådet (Vatten- och avfallssamverkan i Stockholms län och den andra är den samordningen av den Regional vattenförsörjningsplanen. Storsthlm ser att det är viktigt att oavsett vilken samverkansstruktur man väljer också ser till olika aktörers incitament och drivkrafter för att delta. Det är viktigt också att särskilja myndighetsutövningen i sammanhanget. Exempelvis är länsstyrelsen som tillsynsmyndighet för tillståndspliktig adjungerad medlem i VAS rådet.
Storsthlm är av uppfattningen att planens genomförandedel kan utvecklas dels genom att mer konkret beskriva masshanteringsrådets roll och verksamheten ska kunna finansieras och organiseras. Och dels hur andra parter såsom bransch och akademi kan involveras. Det är också viktigt att man involverar andra samverkansforum som kan bidra till genomförandet. Exempelvis Regionens Klimatarena eller Miljösamverkan Stockholms län.
I genomförandet finns vissa förslag om hur kommuner ska organisera och genomföra sitt åtagande. Det finns skäl att se över hur långtgående och specifika dessa delar ska vara. I många fall är det bättre att överlåta till kommunen att själv bestämma hur man organiserar arbetet i de egna förvaltningarna. Likaså kan det ifrågasättas om mark för masshantering ska pekas ut i översiktsplaner. Det kan vara ett sätt att bidra till masshanteringsplanen, men en kommun kan också använda andra sätt att bidra till genomförandet.
Vinster och affärsmodeller
En stark drivkraft att genomföra masshanteringsplanen olika former av vinster. Både direkta ekonomiska vinster men också långsiktiga klimat- och miljövinster. Detta kan med fördel beskrivas mer ingående i planen. Också att vinsterna ser olika ut för aktörerna som ska ingå i arbetet med planen. Exempelvis kan rent företagsekonomiska vinster vara starkt drivande för branschaktörer och färre transporter vilket minskar miljöpåverkan och olycksrisker vid hårt trafikerade vägar är drivande för en kommun. Den kanske enskilt största vinsten är ett billigare bostadsbyggande vilket gynnar alla aktörer. Åtgärd 9 bör prioriteras då de ekonomiska drivkrafterna i sig är ett incitament för att genomföra planen. Branschen och kommunerna är här extra viktiga för att de både har kompetens att bedöma vilka operativa lösningar som svarar bäst mot målen i masshanteringsplanen. Dessa har även som tidigare nämnts också starka ekonomiska incitament.
Planens elva åtgärder
De åtgärder som listas i planen bedömer Storsthlm som väl avvägda och kommer att skapa bättre förutsättningar för en hållbar regional masshantering. Storsthlm ser att masshanteringsrådet löpande ska ha möjlighet att i detalj planera åtgärderna men också vid behov lägga till och ta bort åtgärder eller ändra tidplanen och att detta inte behöver vänta till den årliga uppföljningen. De aktörer som utses som ansvariga bör även ha en plats i rådet.
Juridiska frågetecken behöver lösas
Juridiken kring masshantering är inte helt tydlig för kommunerna och branschen. Ansvaret för tillsynsvägledning ligger på Naturvårdsverket och länsstyrelserna. Även om den juridiska diskussionen medvetet inte tagit med i planen anser Storsthlm att masshanteringsrådet behöver ha tillgång till juridisk expertis.
Storsthlm kan konstatera att en fortsatt dialog behövs för att förtydliga hur juridiska bedömningar ska göras när det gäller klassning av massor. Förutsättningarna för masshanteringen ändras exempelvis om en massa klassas som avfall eller som en biprodukt.
Det framgår av syntesen i del 2 att tillsynen bör samordnas så att den är likvärdig och förutsägbar och att det finns ett stöd då regler och lagar inom området inte är helt anpassade till dagens hantering. I detta sammanhang är det lämpligt att rådet samverkar med Miljösamverkan Stockholms län.
Eventuell kompensation för regionala åtaganden
I dialogen med kommunerna finns frågeställningar om hur planen kan hantera kompensation till de markägare och kommuner som tar ett större regionalt ansvar för masshantering genom att upplåta mark och påverkas av andra effekter av var masshanteringen lokaliseras. Storsthlm har inte något bestämd uppfattning kring om sådan kompensation ska finnas, men det bör diskuteras inom ramen för samarbetet.
Tidig dialog i planeringsprocessen
Storsthlm vill framhålla vikten av tidig dialog i samband med planering och placering av exempelvis stenkrossverksamheter och massupplag. Detta gäller både i dialogen kommuner sinsemellan och dialog med sektorsmyndigheter samt andra aktörer. Storsthlm föreslår att masshanteringsrådet också får till uppgift att ta fram formerna för hur en tidig dialog lättare ska komma till stånd. Planering av masshanteringen behöver helst beskrivas redan i översiktsplaneringen, vilket i sin tur underlättar och skyndar på planprocessen i detaljplaneringen. En tidig planering av exempelvis platser för masshantering underlättar i sin tur för andra aktörer i deras planering samt ger kommunerna större möjligheter att samverka och undvika tillfälliga lösningar.
Från plan till konkret handling
Storsthlm ser att masshanteringsrådet i första hand behöver ha till uppgift att med planen som grund arbeta fram konkreta åtgärder som leder till att planens mål uppfylls.