YTTRANDE
2024-08-13
Naturvårdsverket
Yttrande över förslag på Naturvårdsverkets vägledning om masshantering och användning av massor i anläggningsarbeten – riskbedömning
Naturvårdverket har remitterat ett förslag till vägledning för riskbedömning av masshantering och användning av massor i anläggningsarbeten. Storsthlm är inte remissinstans men ser det som mycket angeläget att lämna synpunkter då masshantering är högt prioriterat för Stockholms läns kommuner.
Storsthlm lämnar synpunkter på remissen utifrån Storsthlms roll som samverkansorganisation för Stockholms läns 26 kommuner.
Sammanfattning av Storsthlms synpunkter
• Storsthlm avstyrker Naturvårdsverkets remitterade förslag till vägledning för riskbedömning av masshantering och användning av massor i anläggningsarbeten avseende den del som omfattar bergmassor/entreprenadberg tas bort från vägledningen för att utredas vidare med särskilt fokus på sulfidbergs miljöfarlighet och hanteringen av dessa massor.
• Krav och riktlinjer som fastställs av vägledande myndighet rörande hantering av sulfidhaltiga berg- och jordmassor måste vara väl underbyggda och grundade på vetenskaplig evidens, vilket i dagsläget saknas.
• Storsthlm kan konstatera att den föreslagna vägledningen saknar ett helhetsperspektiv och en samhällsekonomisk analys av dess konsekvenser.
• Storsthlm ser samtidigt att en vägledning behöver tas fram och välkomnar en ny ansats från Naturvårdsverkets sida med att ta fram ett nytt förslag i linje med detta yttrande.
• En tydlig vägledning behövs då oklarheter rörande bedömning och villkorsbeslut kopplat till masshantering riskerar att försena och fördyra många bygg- och infrastrukturprojekt och samtidigt leda till både sämre resurshushållning och påverka miljö och klimat negativt.
• För kommunerna i Stockholms län är masshantering en högt prioriterad fråga då det under överskådlig tid behöver byggas i mycket stor omfattning för att möta den förväntande befolkningsökningen. Utmaningarna i Stockholmsregionen är särskilt stora inte enbart på grund av stora områden med sulfidberg utan även för att det pågår och planeras för mycket stora infrastruktursatsningar. Särskilt tunnelbaneutbyggnaden har och kommer
under lång tid framöver genera stora massor med bergmaterial som ofta innehåller sulfid. Kraftigt ökade kostnader riskerar försena eller helt förhindra angelägna byggprojekt både vad gäller bostäder och infrastruktur.
• Utmaningarna med sulfidberg är många och konsekvenserna av den situation som uppstått kring hantering och beslut rörande sulfidberg är enligt många aktörer omfattande. Region Stockholm har uppskattat tillkommande kostnader för länet som helhet, till följd striktare tolkning av lagstiftningen, till i storleksordningen 40 mdr kr över de kommande 10 åren.
• Med anledning av att utmaningarna med sulfidberg i Stockholmsområdet är så stora har det s.k. Miljö- och samhällsbyggnadsrådet (MSR), tillsatt en arbetsgrupp med experter inom området för att utreda frågor om sulfidberg. Det arbetet har nu utmynnat i en lägesbeskrivning, se bilaga, om sulfidberg i Stockholms län.
• Storsthlm föreslår att Naturvårdsverket tar initiativ till att samordna en kunskapsuppbyggnad kring hantering av massor med fokus på sulfidhaltigt berg i syfte att öka kunskapen bland verksamhetsutövare och beslutfattande myndigheter. I en sådan samverkan skulle det ovannämnda Miljö- och samhällsbyggnadsrådet kunna vara en tänkbar aktör.
Beskrivning av synpunkterna
Storsthlm avvisar den föreslagna vägledningen
Storsthlm avstyrker Naturvårdsverkets remitterade förslag till vägledning för riskbedömning av masshantering och användning av massor i anläggningsarbeten och förordar att den del som omfattar bergmassor/entreprenadberg tas bort från vägledningen för att utredas vidare med särskilt fokus på sulfidförande bergs miljöfarlighet och hanteringen av dessa massor. Krav och riktlinjer som fastställs av vägledande myndighet rörande hantering av sulfidhaltiga berg- och jordmassor måste vara väl underbyggda och grundade på vetenskaplig evidens, vilket i dagsläget saknas.
Vidare behöver villkor som ställs gällande riktvärden och provtagning vara relevanta och inte onödigtvis bromsa och fördyra bygg- och infrastrukturprojekt med minskad cirkuläritet och ökad deponering av sulfidbergmassor som följd. Kraven på dokumentation, spårbarhet, provtagning och säkerställande av att rätt underlag tas fram för kvalitativa riskbedömningar behöver ställas i relation till helheten för miljö- och klimatpåverkan och till samhällsnyttan i stort.
Storsthlm kan konstatera att den föreslagna vägledningen saknar ett helhetsperspektiv och en samhällsekonomisk analys av dess konsekvenser, särskilt avseende sulfidberg. Bristen på konsekvensanalys och restriktioner som bygger på antaganden snarare än vetenskaplig evidens leder inte bara till orimligt höga kostnader för samhället, utan också till brist på tillit mellan vägledande myndigheter och kommuner samt verksamhetsutövare.
Vägledning baserad på vetenskapliga fakta behövs
Storsthlm ser samtidigt att en vägledning behöver tas fram och välkomnar en ny ansats från Naturvårdsverkets sida med att ta fram ett nytt förslag i linje med detta yttrande.
Bristen på tydlig vägledning som är grundad på vetenskapliga fakta har lett till att kommuner och länsstyrelser haft svårt att ställa adekvata krav vid hantering, lagring
och transporter av berg- och jordmassor. En tydlig vägledning behövs då oklarheter rörande bedömning och villkorsbeslut kopplat till masshantering riskerar att försena och fördyra många bygg- och infrastrukturprojekt och samtidigt leda till både sämre resurshushållning och påverka miljö och klimat negativt. Bristen på tydlig vägledning leder även till att entreprenörer inte alltid återanvänder bergmassor vilket medför att mer jungfruligt material används i stället för återanvändning av projektgenererade massor vilket i sin tur medför en ökad klimatbelastningen på grund fler och längre transporter.
Storsthlm ser fördelar med att försiktighetsprincipen används, men befarar att denna princip används allt för strikt. För att göra en mer balanserad bedömning bör hänsyn även tas till miljöbalkens rimlighetsavägning och hushållningsprincip. För att göra detta behövs ett tydligt kunskapsunderlag som grund. Naturvårdsverket behöver även vara återhållsamt med att ställa utökade krav på hantering, dokumentation, spårbarhet med mera som riskerar att förlänga ledtiderna vid tillståndsansökningar och genom det fördyra projekt och förlänga projekttider.
Kommunerna i Stockholms län prioriterar masshantering
För kommunerna i Stockholms län är masshantering en högt prioriterad fråga då det under överskådlig tid behöver byggas i mycket stor omfattning för att möta den förväntande befolkningsökningen. Utmaningarna i Stockholmsregionen är särskilt stora inte enbart på grund av stora områden med sulfidberg utan även för att det pågår och planeras för mycket stora infrastruktursatsningar. Särskilt tunnelbaneutbyggnaden har och kommer under lång tid framöver genera stora massor med bergmaterial som ofta innehåller sulfid.
Varje år används 19 miljoner ton berg- och jordmassor för att bygga bostäder och infrastruktur i Stockholms län. Samtidigt genererar byggprojekt cirka 16 miljoner ton som inte återanvänds i tillräcklig utsträckning. I stället transporteras de i väg, ibland långt bort. Parallellt med att det bryts nya massor. Vilket är varken miljömässigt eller ekonomiskt hållbart.
Med anledning av ovanstående har Storsthlm i samarbete med Länsstyrelsen, Region Stockholm, Trafikverket och Stockholms stad tagit fram en gemensam strategi för hantering av massor i Stockholms län. Det övergripande syftet med strategin är att skapa förutsättningar för en mer resurseffektiv och klimatsmart hantering av berg- och jordmassor Stockholms län.
Det innebär att kommuner i Stockholms län arbetar i linje med följande mål:
• Bred regional samverkan kring masshanteringen som säkrar konkurrensneutralitet och lika villkor.
• Hantering och transport av massor sker med så liten klimat- och miljöpåverkan som möjligt.
• En resurseffektiv, cirkulär och samhällsekonomisk optimerad hantering av berg- och jordmassor.
Utmaningar i Stockholmsområdet kopplat till sulfidberg
Utmaningarna med sulfidberg är många och konsekvenserna av den situation som uppstått kring hantering och beslut rörande sulfidbergmaterial är enligt många aktörer omfattande. Region Stockholm har uppskattat tillkommande kostnader för länet som helhet, till följd striktare tolkning av lagstiftningen, till i storleksordningen 40 mdr kr över de kommande 10 åren. Kraftigt ökade kostnader riskerar försena eller helt
förhindra angelägna byggprojekt både vad gäller bostäder och infrastruktur. Stockholmsregionen kommer även få svårt att nå målet netto-noll till år 2035 om stora mängder berg ska anses behöva särskild hantering. En översiktlig beräkning enligt Region Stockholm visar att det betyder en ökning med drygt 500 000 ton koldioxid för enbart Stockholms län under den närmaste tio årsperioden.
Med anledning av att utmaningarna med sulfidförande berg i Stockholmsområdet är så stora har det s.k. Miljö- och samhällsbyggnadsrådet (MSR)* tillsatt en arbetsgrupp med experter inom området för att utreda frågor om sulfidberg. Det arbetet har nu utmynnat i en lägesbeskrivning, se bilaga, om sulfidberg i Stockholms län.
Lägesbeskrivningen visar bland annat på:
• Att det i dagsläget saknas tillräckligt kunskapsunderlag för att göra välgrundade bedömningar av vilka restriktioner för användningen av sulfidbergmaterial som är motiverade.
• Frågorna kring sulfid har de senaste åren vuxit i komplexitet och omfattning. Många aktörer menar att hanteringen i länet samlat inte bidrar till miljömässigt acceptabla och samhällsekonomiskt gynnsamma resultat.
• Arbetsgruppen är enig om att det är mycket angeläget att vägledning och kunskap direkt kopplad till förhållandena i länet tas fram.
• När restriktionerna kring massor med sulfidinnehåll skärpts har möjligheterna att använda massorna begränsats, vilket ofta tvingat fram dyra och transportkrävande alternativa lösningar med stor indirekt miljöpåverkan.
• Frågan om användning av sulfidberg har blivit särskilt aktuell i samband med infrastruktursatsningar där stora volymer av massor uppstår. Ibland kan massorna användas direkt, ibland kan de behöva de lagras över tid innan de kommer till användning i projekt. Ur ett cirkulärt ekonomiskt perspektiv bör massor användas lokalt i så stor utsträckning som möjligt – kostnaderna för långväga transporter eller omhändertagande på annat sätt (t.ex. genom deponering) är betydande.
*Miljö- och samhällsbyggnadsrådet (MSR) verkar sedan 2016 som ett länsgemensamt samarbete. MSR har medlemmar på direktörsnivå från Länsstyrelsen, Region Stockholm, Trafikverket, Storsthlm, Stockholms stad och fem andra kommuner. Rådets övergripande mål är att bidra till regionens attraktionskraft och stödja ett effektivt samhällsbyggande med god miljökvalitet. Rådet ska genom sin samverkan bidra till att stadsmiljöer, tätorter, och sambanden mellan tätorter och landsbygd planeras utifrån ett sammanhållet och hållbart perspektiv på ekonomiska, sociala samt miljö- och hälsorelaterade frågor.
Lägesbeskrivningen bifogas i sin helhet som bilaga till Storsthlms yttrande.
Stockholmskommunerna välkomnar gärna ett närmare samarbete med Naturvårdsverket rörande masshantering och särskilt sulfidförande berg.
Storsthlm noterar att endast en kommun i Stockholms län valts ut som remissinstans trots att ett flertal har lång erfarenhet av masshantering och inte minst av att hantera frågor rörande sulfidberg. Den kunskapen bör Naturvårdsverket ta tillvara.
Storsthlm föreslår därför att Naturvårdsverket tar initiativ till att samordna en kunskapsuppbyggnad kring hantering av massor med fokus på sulfidhaltigt berg i syfte att öka kunskapen bland verksamhetsutövare och beslutfattande myndigheter. I en sådan samverkan skulle det ovannämnda Miljö- och samhällsbyggnadsrådet kunna vara en tänkbar aktör.
Avslutningsvis kan nämnas att den arbetsgrupp som tagit fram bifogad lägesbeskrivning också har dialog med Sveriges geologiska undersökning (SGU), med sikte på att myndigheten under 2024 tar fram ett oberoende kunskapsunderlag utifrån de aktuella fallen i Stockholms län.
Bilaga: Lägesbeskrivning om situationen rörande sulfidförande berg i Stockholmsområdet.
Med vänlig hälsning
Mats Gerdau
Förbundsordförande Storsthlm
Johan von Sydow
Förbundsdirektör Storsthlm